LA PROPIEDAD Y LA PROSPERIDAD TRAVES DE LOS TIEMPOS
Traducido de "The Noblest of Triumphs", Capítulo 13
Tom Bethell Traducción: Adolfo Rivero
¿POR QUE NO SE HA DESARROLLADO EL MUNDO ENTERO?
En su intervención de 1980 ante la Asociación de Historia Económica, Richard Easterlin de la Universidad de Pennsylvania, preguntaba: "¿Por qué no se ha desarrollado el mundo entero?" Había pasado una generación tras el éxito del Plan Marshall. La Revolución Industrial tenía más de 200 años. La producción económica había crecido a ritmos sin precedentes, llevando al economista Simon Kuznets a calificarla como una nueva época en la historia del mundo." Con todo, añadía el profesor Easterlin, "después de dos siglos, la gran mayoría de la población mundial sigue viviendo en condiciones que no son muy diferentes de las que había al principio de esta época’’. Añadió otra pregunta y una insólita nota dubitativa: ¿Se desarrollará alguna vez el mundo entero?"
Pocos años más tarde, en una conferencia celebrada en el Williams College, el viejo optimismo que había prevalecido desde la II Guerra Mundial prácticamente había desaparecido. Algo había fallado. En 1989, el historiador de Harvard David Landes planteó nuevamente la pregunta de Easterlin y, en esta ocasión, prácticamente aceptaba la derrota. Durante un siglo y medio después de Adam Smith, observó, "prevaleció la confianza en la inevitabilidad del progreso material". En realidad, esta había sido "una de las suposiciones tácitas de un mundo deslumbrado por la maravilla de la ciencia." Hasta los socialistas del siglo XIX habían compartido el optimismo general. Especialmente ellos.
Durante cierto tiempo, se supuso que el residuo del imperialismo había demorado el esperado triunfo. No se consideraba sorprendente que un mundo colonizado permaneciera obstinadamente atrasado. Sin duda, el desarrollo universal tendría que esperar a la independencia, y a la consiguiente liberación de las energías indígenas. Las esperanzas, por consiguiente, se mantuvieron hasta los años 70. "Estamos desencantados desde entonces", añadió Landes. Cierto que ha habido algunos éxitos. Pero también fracasos –fracasos "hasta el punto de la desesperación."
Inicialmente, se pensó que los recursos naturales eran la clave de la riqueza. En la medida en que países como Arabia Saudí o los Emiratos Arabes Unidos son considerados actualmente como ricos, cuando en realidad son los beneficiarios de transitorias ventajas económicas, ese punto de vista todavía sobrevive en algunos medios. En los años 60, en algunas ocasiones se atribuía el éxito de Estados Unidos a "sus abundantes recursos naturales". Pero con el ascenso de Japón, pobre en recursos, seguido de Taiwán, Corea del Sur y Hong Kong, el argumento de los recursos se hizo insostenible.
Desde los días de Malthus, hay quienes han sospechado que una población en rápido crecimiento era un obstáculo al crecimiento económico. El PNB dividido por la población da el ingreso per capita y un menor denominador produce un mayor cociente. Naciones Unidas y otras organizaciones llevan décadas contando cabeza y tratando de controlar la población. Pero la gente tiene cerebros y no sólo estómagos, y frecuentemente los países más pobres son los menos poblados. Desde la II Guerra Mundial, la preocupación por el crecimiento de la población se ha derivado fundamentalmente de considerar a las personas como consumidores, y al estado como su proveedor.
Tras la II Guerra Mundial se siguió otra pista falsa. La planificación se puso de moda. Supuestamente, sus virtudes se habían comprobado en la Unión Soviética. Se exhortó a los países subdesarrollados a establecer organismos de planificación con poder de invertir el capital acumulado por fuentes nacionales. Si no había capital nacional, la ayuda internacional cubriría la diferencia. Si no había planificadores nacionales, se podían enviar expertos y asesores extranjeros, junto con la ayuda.
La planificación es una idea del siglo XX. No existen referencias a ella en los trabajos de Marx o los fabianos, o en las historias del socialismo inglés hasta el fin de la I Guerra Mundial. John Jewkes, el economista inglés, llegó a la conclusión que se originó, "como se originaron muchas ideas malignas," en la Alemania de 1914-1918 como un método administrativo de tiempo de guerra. Cuando Lenin quiso organizar una economía socialista tras el triunfo revolucionario de 1917, no pudo encontrar ninguna orientación en la literatura socialista existente. Después de la II Guerra Mundial, los principales predicadores del evangelio de la planificación fueron los laboristas británicos cuando el gobierno de Attlee trató, sin mucho entusiasmo, de ponerlo en práctica. Cuando sus implicaciones totalitarias se hicieron evidentes, decidieron prudentemente echarlo a un lado.
Los tempranos proponentes de una economía planificada, incluyendo a William Beveridge y Sir Oliver Franks, estimaban que sus esquemas serían compatibles con el socialismo o con la empresa privada. Sin embargo, Henry Simmons de la Universidad de Chicago pensó que esto era "torpe." La planificación de Beveridge era colectivista en todo menos en nombre; sólo estaba dispuesto a tolerar empresas privadas si estas sobrevivían "como anomalías o vestigialmente, a pesar de la orientación política," escribió Simmons. Si se le podía decir a una compañía qué tenía que producir, a quién emplear y qué precios cobrar, dejaba de ser privada. El principal error de estos tempranos defensores de la planificación era que no comprendían las muy distintas estructuras de incentivos que afectan a la empresa pública y a la privada.
Es notable que tantos economistas manifestaran tanto entusiasmo por la planificación cuando no existía prueba alguna de que hubiera funcionado en ninguna parte, precisamente en la época en que más entusiasmo mostraban. La planificación "no representó ningún papel en el desarrollo de los países altamente desarrollados," dijo P. T. Bauer es su Dissent on Development (Disensión sobre el Desarrollo) (1). La moda de la planificación se impuso porque se pensaba que era científica, y la ciencia parecía tener respuesta a todos los problemas. Las matemáticas eran mucho más racionales que la fe o la ideología, y también mucho más respetable. No hacían falta ideólogos. Era un problema de científicos trabajando con sus reglas de cálculo en sus "modelos" y acertando en sus ecuaciones. Como Primer Ministro de lndia, Nehru dijo a un periodista en 1960: "La planificación y el desarrollo se han convertido en una especie de problema matemático que puede ser resuelto científicamente… Es extraordinario como tanto los expertos soviéticos como los americanos están de acuerdo en esto. Si un planificador ruso viene aquí, estudia nuestros proyectos y nos asesora, es realmente extraordinario como sus conclusiones coinciden con las de, digamos, un experto americano… En el momento en que el científico o tecnólogo entra en escena, sea ruso o americano, las conclusiones son las mismas por la sencilla razón de que, hoy en día, la planificación y el desarrollo son casi una cuestión de matemáticas."
Gunnar Myrdal, uno de los principales misioneros de la planificación, que recibió el Premio Nobel en 1974, sólo exageraba ligeramente en 1956 cuando dijo que "la planificación nacional en gran escala" era "unánimemente apoyada por los gobiernos y los expertos de todos los países avanzados." (6) Nehru no exageraba en lo más mínimo cuando dijo que se pensaba que la planificación era "casi una cuestión de matemáticas." Había muchos modelos para probarlo. Sin embargo, cuando fueron pasando los años sin que apareciera mucha abundancia de viviendas o de productos de consumo, las ecuaciones se fueron complicando. El modelo Harrod-Domar fue sustituido por el modelo Solow, que luego también tuvo que complicarse más. Las confusas variables eran perseguidas. Cuando Albert O. Hirschman, del Instituto para Estudios Avanzados de Princeton, quedó reducido a meditar sobre las cadenas de desequilibrios, las vinculaciones progresivas y regresivas, y los efectos de polarización, el juego de la planificación simplemente se había terminado. (7)
La fe en la planificación económica ilustró la frase de Keynes de que las ideas de los economistas, "tanto cuando tienen razón como cuando están equivocadas, son mucho más poderosas de lo que generalmente se cree." (8) El Tercer Mundo casi no estuvo gobernado por otra cosa durante 40 años. Se pensaba que los mercados libres y la propiedad privada ya no eran necesarios en el mundo moderno. Las nuevas naciones simplemente no podían esperar a que sus beneficios se manifestaran. Para entonces todos estaríamos muertos. Charles Kindleberger de MIT planteó claramente la errónea concepción sobre los planificadores: se acudía a la propiedad estatal porque se esperaba que la empresa privada "funcionara, o se esperaba que funcionara, tan mal." Los empleados del gobierno tenían claras ventajas sobre la empresa privada a la hora de correr riesgos, innovar y tomar decisiones. Pero su "verdadera ventaja" en los países subdesarrollados provenía de "su ventaja en el reclutamiento de hombres capaces y enérgicos que echen a andar el desarrollo," (9). En la actualidad, todas esas ideas son generalmente rechazadas por los economistas.
El aparente éxito del Plan Marshall había alentado mucho a los expertos en desarrollo. En los cuatro años después de su anuncio, Estados Unidos gastó $13,000 millones en las economías de Europa Occidental (quizás $90,000 millones en dólares de 1997), y Europa se recuperó de la manera esperada. El punto que se pasa por alto es que las naciones beneficiarias ya tenían, y en 1947 no habían perdido, la infraestructura política y legal indispensable para el desarrollo. Pero el éxito del plan se achacó con demasiada frecuencia a las transferencias de efectivo –a la generosidad americana en vez de a las instituciones europeas. Como dijera años más tarde el senador J. William Fulbright, el Plan Marshall creó "la falsa impresión de que podíamos resolver cualquier problema tirándole dinero."(10) El mismo Fulbright había ayudado a formular el plan.
Cuarenta años más tarde y tras mucha introspección sobre los posteriores fracasos, ese erróneo diagnóstico seguía vigente. Algunos de los que habían trabajado en el Plan Marshall seguían pensando, a fines de los años 80, en términos materiales. La "infraestructura" era considerada importante pero difícilmente pudiera haber sido concebida de manera más pedestre. Rotterdam fue reconstruida sin dificultad, como dijo el profesor Kindleberger, porque existía "el plano de las calles y del acueducto" (11).
El engañoso precedente del Plan Marshall estimuló grandes transfusiones de ayuda a los países no europeos. En su discurso inaugural de 1949, el presidente Truman anunció: "un nuevo y audaz programa para que los beneficios de nuestros avances científicos y nuestro progreso industrial esté disponibles para el mejoramiento y crecimiento de las áreas subdesarrolladas. Más de la mitad de la humanidad está viviendo en condiciones cercanas a la miseria. Su alimentación es inadecuada. Son víctimas de enfermedades. Su vida económica es primitiva y estancada." (12)" Hacia el fin de la Guerra Fría, se habían enviado por lo menos $2 billones, (en dólares ajustados a la inflación) a lo que ya se llamaba el Tercer Mundo. En realidad, esto puede haber retardado el desarrollo económico. El efecto analgésico de estas transferencias ayudó a ocultar la ineficiencia de las políticas imperantes. Sin esa ayuda, las dificultades económicas hubieran obligado a los dirigentes políticos a tomar direcciones más productivas.
Es bueno mencionar que en países donde gobiernos no democráticos suscitaron la desaprobación de Estados Unidos, y la consiguiente suspensión de la ayuda, -Corea del Sur, Taiwán y Chile son los principales ejemplos-, se pusieran en vigor reformas orientadas hacia el mercado que condujeron a una dramática mejora de la situación económica.
Sin embargo, el retraso material, sin tomar en consideración las circunstancias políticas que lo habían creado, bastaba para garantizar la ayuda. "Al comprometerse en una campaña mundial contra la pobreza", escribió Nicholas Eberstadt, Estados Unidos estaba dispuesto a permitir que se separan las condiciones de las personas de la naturaleza y calidad de sus gobiernos. Como resultado, intentamos "comprar la mejora de las circunstancias físicas de los individuos" sin referencia "al carácter y prácticas de la autoridad política" bajo la cual vivían. (14)
Como la diferencia entre los países ricos y pobres era material, se creía posible superarla con una solución material. Los países subdesarrollados podían desarrollarse mediante transferencias de efectivo—cortésmente llamadas "capital." Las consecuencias se tomaban, erróneamente, por causas. En la temprana literatura sobre la ayuda exterior es difícil encontrar referencias a la propiedad, como no sea para considerarla un obstáculo a ser superado. La asombrosa verdad es que para 1949, una de las instituciones básicas responsable de dos siglos de éxitos y progreso en Estados Unidos ya no era comprendida ni por las elites norteamericanas ni por la mayoría de los profesionales del desarrollo económico.
INSUMOS SIN INSTITUCIONES
En el mundo de la economía se piensa en el "trabajo" y el "capital" como "insumos." Los economistas creían que retendrían su esencia en un vacío institucional. En la caja negra de la teoría, estos "factores de producción" trabajaban su insólita magia. Uno que se maravillaba, sin saber si creer el milagro de esta abstracción, era Albert O. Hirschman del Instituto para Estudios Avanzados de Princeton. "Uno de los más asombrosos logros de la economía moderna" escribía, era la forma en que el análisis del crecimiento en los países avanzados había producido una "fórmula" que, al parecer, podía aplicarse "a las economías más primitivas" (15). ¿Sería realmente así? ¿Mezclar los insumos en las proporciones correctas y luego contar los productos que iban saliendo de la línea de montaje?
Con frecuencia los economistas han pensado en el trabajo simplemente como una "oferta" – una función de la naturaleza "aumentadora de riqueza" del hombre. La realidad es que el trabajo siempre está dispuesto a esconderse. El capital es todavía más tímido, huye a la menor señal de peligro. El problema es que se pensaba que la ayuda exterior, dignificada con el nombre de "capital," era comparable a la inversión privada. Los gobiernos beneficiarios simplemente tenían que acordar su "inversión". Pero una vez que se ha enviado una suma de dinero a Ghana, Gaza o Guyana, y está disponible para que la gaste un funcionario local, esta ha dejado de ser capital. Se espera que el capital rinda un beneficio. Pero en el gobierno local nadie va a sufrir porque se pierda la oportunidad de obtener beneficios de un regalo del Tesoro de Estados Unidos.
Todavía hay menos interés en evitar que se utilice políticamente. Los políticos con la autoridad para gastarlo derivarán inmediatos beneficios de usarlo como dinero para gastos. Como resultado, la vida en los países que reciben ayuda se politiza cada vez más. En cierta medida, las agencias internacionales de desarrollo han reconocido esto pero no han sido capaces de resolver el problema porque los remedios necesarios infringirían en celosas soberanías nacionales.
Creer que se puede enriquecer a los países regalándoles dinero, sin la existencia de "receptáculos" apropiados –empresas privadas sujetas a la disciplina de la pérdida y las ganancias- es como creer que se puede hacer fértil una tierra árida enviando tanques de agua. Sin receptáculos adecuados (reservorios, embalses), regar la tierra puede ser un costoso fracaso. El agua se va a evaporar formando nubes que descargarán en lejanos continentes. Con el tiempo, será vuelta a capturar en los grandes reservorios de Occidente. De la misma forma, no es insólito que la ayuda occidental al Tercer Mundo haya regresado a los reservorios conocidos como cuentas bancarias suizas.
La planificación se apoya en la fuerza, y se suponía que ésta sería eficaz. Después de todo, como le gustaba decir a sus proponentes, los gobiernos siempre habían usado la fuerza para proteger la propiedad privada. John Prior Lewis, que tuvo cargos en el Consejo de Asesores Económicos, la Agencia para el Desarrollo Internacional y la Agencia de Reconstrucción de Naciones Unidas, observó que si la economía de China comunista estaba creciendo más rápidamente que la India en los años 50, la explicación estaba en la mayor "implacabilidad" de los planificadores chinos. El sistema del laissez faire había funcionado bien para Gran Bretaña y para "las circunstancias únicas" de Estados Unidos, admitía. Pero ahora había un mundo nuevo. Los que negaban la legitimidad "del desarrollo concebido y dirigido centralizadamente," escribió en Quiet Crisis in India (1962), probablemente serían "inevitablemente considerados" como "mal de la cabeza." Y serían necesarios grandes aumentos en la ayuda exterior para apoyar la última serie de planes quinquenales de la India.
Casi nunca la propiedad privada era atacada directamente, salvo por aquellos en la Izquierda lo suficientemente audaces como para desdeñar los disfraces algebraicos que se estaban poniendo cada vez más de moda. Joan Robinson de Cambridge concedía que la propiedad privada y "grandes desigualdades de riqueza" pudieran haber sido necesarias en el siglo XVIII, cuando "ideales igualitarios" hubieran asfixiado la Revolución Industrial. "Pero ahora la propiedad privada se ha vuelto fútil," añadió. (17) En 1962, Paul Baran de la Stanford University pensaba que "el tema dominante de nuestro tiempo es que la institución de la propiedad privada -que fuera un poderoso motor del progreso- ha entrado en una irreconciliable contradicción con el progreso económico y social de los países subdesarrollados." No era posible ninguna planificación digna de ese nombre si "los medios de producción siguen bajo el control de los intereses privados."
Jawaharlal Nehru consideraba la propiedad privada como "inmoral, mucho más que la bebida," porque dada "un peligroso poder a los individuos sobre la sociedad como un todo." Permaneció convencido que no había forma de terminar con la pobreza, el desempleo y la degradación de la India "excepto mediante el socialismo (y) el fin de la propiedad privada." La ganancia privada tendría que ser reemplazada por "un ideal superior de servicio cooperativo." Si se iba a proceder a "la construcción de una sociedad socializada," no se podía dejar al azar. (19)
La fe en que el crecimiento económico era cuestión de ciencia aplicada todavía estaba floreciendo cuando W. W. Rostow publicó sus Etapas del Crecimiento Económico. (1960) (20) Ahora el libro parece muy anticuado y uno se pregunta si sus "etapas" no fueron subconscientemente abstraídas de la novedad del viaje en aviones a propulsión. Primero venía la sociedad tradicional, que desarrolla "las precondiciones del despegue." El despegue mismo es la próxima etapa. Es seguida por "un empuje hacia la madurez," motores productivos a toda máquina. Finalmente, uno se puede quitar el cinturón y empiezan a servir meriendas, es la época "del alto consumo de masas." El libro fue calificado de "un manifiesto no comunista."
En Europa Occidental, escribía Rostow, las decisivas "precondiciones del despegue" se habían desarrollado 250 años antes. "Los avances de la ciencia moderna empezaron a traducirse en nuevas funciones de producción tanto en la agricultura como en la industria." Pero cuando la ciencia empieza a traducirse en funciones, se pierde toda concreción. Rostow observó que Gran Bretaña fue la primera en desarrollar las precondiciones del despegue. ¿Cómo sucedió esto? El país estaba favorecido por la geografía, por recursos naturales y "por una estructura política y social…" (21) Aquí se estaba acercando pero no llegó a abordar la "estructura política." Gran Bretaña tenía "más no conformistas", observó en cierto momento. En puntos claves, su argumentación era circular. "Las décadas anteriores al despegue, están dominadas por cambios en la economía y la sociedad en su conjunto que son esenciales para el crecimiento posterior." (23)
En "La Política y las Etapas del Crecimiento," volvió a abordar el problema, pero en esta ocasión planteó la pregunta correcta: "¿Qué sucede cuando uno centra el análisis en la política y no en el crecimiento?" Pero su análisis permaneció básicamente apolítico. Veía la revolución bolchevique, con sus colectivizaciones, como un simple hiato en el rápido crecimiento económico que había empezado bajo los zares y que ahora estaba siendo restaurado bajo los comisarios. Se calculaba el índice de crecimiento de la producción industrial de 1928-40 en 9.9 por ciento y en 9.6 por ciento anual en los años 50. Era un despegue incontenible. Aunque luego se supo que los planes soviéticos nunca llegaron a salir de la pista. (24)
El desastre de la planificación que se produjo en tantos países fue, en parte, el resultado de una desafortunada coincidencia. La descolonización se produjo cuando el socialismo estaba de moda en las capitales occidentales. Mientras hacían sus maletas, los funcionarios coloniales aconsejaban tan mal como sinceramente a los nuevos gobernantes. En ocasiones, ellos mismos seguían esos consejos fatales.
Dado los supuestos éxitos soviéticos, difícilmente hubiera podido parecer utópico a los nuevos gobernantes el entusiasmo por la planificación. Por otra parte, le venía muy bien a sus propias ambiciones, sobre todo en Africa. Para líderes autoritarios, es muy fácil racionalizar la centralización del poder. Algunas veces se vestían en lengua nativa, como la Ujamaa de Julius Nyerere. Como muchos otros líderes africanos, Nyerere se sentía feliz de adoptar una filosofía que significaba tres contundentes ventajas: aparejaba ayuda económica exterior, parecía estimular un rápido crecimiento económico y desalentaba a la oposición política.
Por supuesto, había otra forma de enfocar la pregunta del profesor Easterlin. En el mundo comunista, el llamado Segundo Mundo, la propiedad había sido socavada deliberadamente. En el Tercer Mundo, los pueblos habían estado generalmente oprimidos por gobiernos tiránicos. En ambos mundos, la constante era el desdén por las libertades económicas. Sólo en el Primer Mundo había protección para el imperio de la ley, la propiedad privada y la libertad de contratación. Y aun allí, en muchos países, las nacionalizaciones y los altos impuestos estaban cobrando un precio. Los expertos en desarrollo de países donde las libertades económicas habían sobrevivido no habían reconocido su propia suerte. Mientras tanto, su apoyo a la planificación y su desdén por la propiedad privada sólo aumentaba la opresión que era habitual en todo el mundo subdesarrollado.
En Africa, el entusiasmo socialista hizo su aparición cuando el cambio natural estaba empezando a mejorar las condiciones. La mayor parte de las tierras tribales en el Africa sub-sahariana era propiedad comunitaria, sujeta, por consiguiente, a la tragedia de las comunas. Pero había límites a los que esas tribus podían desplazar a nuevas áreas para permitir la recuperación de las tierras erosionadas. Pero, con el crecimiento de la población, esto se hacía más difícil, y la presión para privatizar aumentaba. Esos cambios, incluyendo la compraventa de tierra por individuos de las tribus, estaban ocurriendo al final del período colonial. Los funcionarios coloniales no lo apoyaron, sin embargo, porque esos intercambios no eran "habituales" en Africa.
S. Rowton Simpson, un crítico de esta reacción, observaba que "donde aparece una posesión con todas las características de legitimidad, el gobierno central y los tribunales civiles no la reconocen porque no es consistente con "las costumbres nativas." Es perfectamente cierto que cuando la tierra era "tan gratuita como el aire y el agua" no se habían vendido, "como no había habido venta de tierras entre los antiguos británicos." Ahora, sin embargo, la inclinación natural de las tribus a cambiar, como había sucedido entre los británicos muchos siglos atrás, estaba siendo frenada por los británicos modernos. Tras la independencia, los nuevos líderes no eran alentados ni a regresar a las viejas prácticas comunitarias ni a privatizar, sino a marchar hacia el luminoso futuro de la planificación. (26)
Con el tiempo, se hizo evidente para los funcionarios occidentales que también hacían falta salvaguardas políticas. La planificación y los expertos no eran suficientes. Se pensó que la democracia proporcionaría el elemento que faltaba. ¿No celebraban Estados Unidos y los países europeos elecciones cada unos cuantos años? Pero votar describía muy inadecuadamente cualquier sistema constitucional, y posteriormente ha demostrado ser insuficiente, como lo han mostrado muchos países. La idea de que la seguridad de la propiedad era "el eslabón perdido" en el desarrollo económico no comenzó a ganar terreno entre los dirigentes occidentales hasta que el Muro de Berlín estaba a punto de ser derribado. El presidente Reagan lo mencionó en algunos discursos de su segundo período, pero no fue hasta la publicación de El Otro Sendero, el libro de Hernando de Soto, en 1989, que empezamos a ver algo nuevo (27). Como el conquistador del mismo nombre del siglo XVI, de Soto exploró América pero lo que le interesaba no era la geografía sino las instituciones.
EL ESLABON PERDIDO
De Soto también se preguntaba, ¿Por qué sólo ha habido desarrollo económico en un puñado de países? En la Escuela Internacional de Ginebra en los años 50, había notado que sus condiscípulos de 64 países mostraban impredecibles capacidades. Los estereotipos nacionales no eran confiables. "No era que los latinos bailaran mejor y que los alemanes fueran mejores en matemáticas," dijo. Al estudiar las fotos de sus amigos estaba claro que su propio Perú era más pobre que casi todos los demás países. Mucho más. Al principio pensó que simplemente era más romántico. Los peruanos tenían más sol, más caballos que montar. No se trataba tanto de que fueran más pobres como de que fueran culturalmente diferentes. Posteriormente descartó esta explicación de la pobreza. No podía ver ninguna razón real por la que los peruanos no debieran de ser tan ricos como los suizos. (28)
Mientras tanto, los funcionarios de ayuda exterior se aparecerían en Lima y admitirían que sí, que los norteamericanos eran más ricos. "Tenían esta cosa llamada capitalismo, pero los latinos… bueno, ellos tenían otra cultura. No inferior, por supuesto, pero diferente. Noble. ¿No había algo de emocionante en ver a los descendientes de la grandeza Inca, envueltos en sus abigarradas mantas, a las puertas de sus chozas con los imponentes Andes como telón de fondo? A De Soto lo enfurecía que le dijeron que los peruanos no estaban adaptados al sistema de mercado. El había estudiado en la universidad de Ginebra y había visto, entre los libros sobre el desarrollo, los argumentos sobre la cultura. Pero tenía que haber algo más preciso y, sobre todo, algo que se pudiera cambiar. ¿Cuál era el eslabón que faltaba?
Con el tiempo regresó a Perú, a un mundo de 23 millones de personas, la mayoría empobrecida, cultivadores de coca que en pocos años iban a estar proporcionando las dos terceras partes de la materia prima para la cocaína mundial; narcotraficantes que trabajaban con los carteles colombianos de la droga; gobiernos inestables acostumbrados a funcionar como instrumentos privados de las elites peruanas y, a pesar de todo, empobrecidos por su propia falta de atención a los derechos individuales. Era un mundo de apagones eléctricos, toques de queda y cólera (producto del agua contaminada). Los jueces estaban corrompidos y la gran mayoría de la población vivía y trabajaba fuera de la ley.
Era un sistema que había regido durante largo tiempo en América Latina. Una red de leyes que protegían a las clases privilegiadas contra la competencia de los recién llegados y la gente de afuera –la gran mayoría de la población. Imperaba la desigualdad ante la ley. Por exclusión, el sistema preservaba los monopolios de una elite empresarial que, a su vez, controlaba las leyes y los legisladores. Se parecía al sistema que Adam Smith llamaba mercantilismo (29). Este también había estado determinado por las estrechas relaciones entre un estado y una cliché de comerciantes.
Como otros países latinoamericanos, Perú tenía instituciones con nombres engañosos que eran simples fachadas. Separación de poderes, partidos políticos, Departamento del Tesoro, que imitaban sus contrapartidas de Estados Unidos. Mecanismos como el papel investigador de la prensa y la publicidad del proceso legislativo, que alentaban la responsabilidad pública en Estados Unidos, eran prácticamente desconocidos. Una vasta corrupción le permitía a unos pocos privilegiados repartirse las inversiones extranjeras. De Soto dijo a una audiencia de la Comisión Económica Conjunta de Estados Unidos que "se sospecha que algunos gobiernos pagan hasta el doble del verdadero valor en dólares de los proyectos de inversión de capital que contratan." "Comisiones de presupuesto" libres de toda supervisión inventan proyectos vinculados a proveedores particulares sin subastas ni publicación de ningún expediente gubernamental.’’ (30)
En Perú, de Soto hizo lo que los equipos del Banco Mundial casi nunca hacen. Se puso a recorrer las calles de Lima. En ambas riberas del río Rimac encontró dos comunidades muy diferentes, cada una cubría alrededor de tres acres y tenia unos 500 habitantes. De un lado había chozas de ladrillos de barro o de cartón; del otro, casas de mampostería con jardines, aceras y comerciantes que vivían en sus tiendas. Ambos fueron fundados por indios que habían venido de la misma parte del Perú. Ninguna "cultura" ni "explotación" podían explicar la diferencia. "¿Están los imperialistas yanquis explotando a los que viven en la ribera izquierda pero no a los que viven en la ribera derecha?", preguntó.
Encontró un funcionario retirado del Ministerio de Vivienda que conocía la historia. En ambas comunidades, inmigrantes rurales se habían sentado en terrenos baldíos como precaristas. Pero no había ningún sencillo procedimiento legal para obtener título de la tierra. La concesión de títulos y la inscripción en el registro de la propiedad eran monopolio de la clase dirigente, un "privilegio" en su sentido original de "ley privada." Con el pasar de las décadas, la clase dirigente había hecho tan costoso el acceso a estos registros que la mayoría de la gente no los utilizaba. La diferencia entre los dos asentamientos surgió porque un dirigente del sector más próspero luchó con los funcionarios de Lima durante seis años hasta que sus residentes consiguieron finalmente los títulos legales. Esa protección nunca se extendió del otro lado del río. Los dueños de una parte se sintieron seguros de que los frutos de su trabajo serían protegidos; los precaristas de la otra ribera no tenían esa garantía.
"Es perfectamente lógico", le dijo de Soto al periodista Eugene Methvin. "La protección legal del fruto del trabajo y de la creatividad de un hombre, lo que llamamos derechos de propiedad, resultan ser un factor crucial para liberar el espíritu empresarial." (31)
De Soto llegó a la conclusión de que en Perú, si usted quiere poner un negocio, está casi obligado a ponerlo ilegalmente. Lo mismo sucede con otros países latinoamericanos. El Otro Sendero fue un bestseller en México. El poeta Octavio Paz le dijo: "Todo lo que hay que hacer es cambiar el nombre y está describiendo a México." El instituto para la Libertad y la Democracia de De Soto ha conducido programas pilotos en Ecuador y El Salvador, y ha sido invitado a Guatemala, Honduras e Indonesia. De Soto ha encontrado que el problema de los títulos y el registro de la propiedad no está resuelto en todo el Tercer Mundo.
Mas recientemente, su instituto ha tenido el apoyo de la Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos. Un descubrimiento clave fue que la gran mayoría de los peruanos –60 por ciento de los residentes urbanos, 90 por ciento de los rurales- no tienen derechos de propiedad seguros. Tienen una especie de propiedad pero no está legalmente segura. En todo el Tercer Mundo, la mayor parte de la gente está en una posición parecida a los precaristas de Lima: en constante riesgo de ser desalojados, confiscados o abrumados por otra ola de precaristas. En este tipo de mundo, no se pueden emprender empresas de largo aliento.
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Los estudios de las comunidades informales hechos por De Soto le permitieron ganar una nueva visión sobre el papel de los derechos de propiedad en el ordenamiento de la actividad económica. Al adquirir estos derechos informalmente, señaló, el recién llegado tiene que hacerlo todo al revés. Primero tiene que ocupar el espacio físicamente para poder adquirir derechos de "ocupante"; luego tiene que traer algunos muebles porque tiene que estar dispuesto a dormir en el lugar; luego tiene que poner un techo sobre su cabeza; luego unas paredes; luego derribarlas si quiere instalar alguna fontanería; luego, años después, si tiene suerte, y las autoridades son caritativas, puede adquirir un título de propiedad.
Cuando los derechos de propiedad se formalizan, todo se hace en el orden habitual en los países desarrollados. Primero el dueño adquiere el título, luego instala los enganches de la plomería, luego construye las paredes y el techo, luego trae los muebles y sólo entonces se muda. De Soto dice que en las comunidades informales la propiedad se puede comprar y vender, "pero sus costos de transacción son los del antropólogo." Hay que investigar sobre los posibles vecinos y la comunidad para saber que es lo que se acostumbra y lo que se espera- para descubrir cuáles son sus derechos de propiedad. La persona con propiedad legal "se puede defender en el papel," dijo. Pero "en el sector informal, el "ocupante" tiene que estar preparado para defenderse en el mismo terreno."
De Soto también usó un análisis de propiedad para explicar el comportamiento de los 200,000 cultivadores de coca del país. Como sus contrapartidas urbanas, tienen una propiedad no inscrita. Como resultado, recurren al "cultivo de equipaje." Las matas de coca se siembran furtivamente y la cosecha se vende rápidamente a los compradores colombianos. No es muy lucrativo. Los campesinos ganan menos de $500 anuales de la coca. Son los traficantes los que consiguen las grandes ganancias. Pero la coca es fácil de cultivar y no requiere mucha preparación del suelo. Cosechas alternativas como el café, el cacao o el aceite de palma serían más lucrativas pero requerirían muchas mayores inversiones y, sobre todo, horizontes temporales más amplios. El aceite de palma rinde seis veces más que la coca pero obliga al campesino a esperar cinco años. Sin derechos claros de propiedad, es difícil conseguir crédito para esas cosechas y arriesgado esperar a su maduración.
Los cultivadores de coca atacados por unidades del ejército se desplazan hacia nuevos terrenos sin muchas pérdidas. Esos ataques tienden a ser indiscriminados porque sin propiedad legal no hay direcciones y sin direcciones las operaciones policiales se vuelven operaciones militares. Poner en vigor una ley que criminaliza a decenas de miles de personas significa hacer la guerra contra un segmento importante de la población. Un ataque contra uno, es tomado como un ataque contra todos. "Así es como empiezan todos los Vietnam," dijo de Soto. Por esa razón, en ocasiones los cultivadores de coca han acogido favorablemente la protección de Sendero Luminoso.
En 1991, las autoridades norteamericanas firmaron un acuerdo con Perú aceptando que los cultivadores no serían tratados como criminales. A cambio de título e inscripción de la propiedad, estarían de acuerdo en cambiar a cosechas alternativas. Su incentivo sería legalizar su propiedad. El periódico clandestino de Sendero Luminoso se quejaba en 1990 que la organización de Soto estaba "alejando a los jóvenes de la participación en la guerra popular." En 1991 y 1992 se pusieron bombas en el edificio del ILD en Lima.
De Soto habló a los vendedores callejeros, choferes de minubuses y trabajadores de la economía informal. Todos estaban trabajando ilegalmente. Había tantas reglamentaciones que les resultaba tan difícil legalizarse como hacerse socios del Country Club, y por las mismas razones. Las regulaciones funcionaban como tarifas de admisión, protegían las actividades de negocios de una clase dirigente. El ILD puso un pequeño taller de confecciones para documentar los gastos de entrar legalmente en el sistema. Tras pagar los sobornos fundamentales y llenar innumerables lanillas, descubrieron que una persona tendría que pasar 289 días, trabajando seis horas diarias, para conseguir la certificación. En Tampa, Florida, la certificación legal del mismo negocio tomaba menos de cuatro horas.
Cuando funcionan como deben ser, las leyes son casi invisibles. De Soto estudió muchos libros sobre los pobres pero no pudo encontrar ninguno que dijera que en general trabajaban ilegalmente. Sobre todo, se ignoraba su incapacidad para disfrutar de una propiedad segura. Nadie parecía apreciar la relación entre la pobreza y la ley. "Quizás la ley ha sido el eslabón perdido que nos ha impedido ver lo que estaba pasando," dijo.
"Las instituciones que subyacen en el éxito del sistema norteamericano de mercado y la genuina participación de los americanos en su gobierno fueron establecidas hace 200 años", escribió De Soto posteriormente. "El proceso ha sido tan inadvertido que los americanos lo dan por descontado. Han perdido la capacidad de reconocerlo y de enseñar la importancia de sus instituciones. Y tampoco han sabido incorporarlo en su política exterior." De hecho, Occidente "nunca preservó un modelo de su propia evolución."
LAS LECCIONES
Alan Woods, que nombrado administrador de la Agencia para el Desarrollo Internacional en 1987, fue uno de los que ayudó a De Soto. Durante su breve pero fructífero período, por primera vez la agencia cuestionó su propio enfoque sobre el desarrollo del Tercer Mundo. En 1989, la agencia publicó un informe, "El Desarrollo y el Interés Nacional: La Ayuda Económica de Estados Unidos en el Siglo XXI," en el que se planteaban abiertamente esos problemas. Wood dijo a los periodistas que, en los últimos 20 años, ningún país había pasado de subdesarrollado a desarrollado. Paul Craig Roberts, que fuera secretario adjunto del Tesoro, observó que el error subyacente había sido que los donantes no habían tenido fe en las instituciones norteamericanas y habían "supuesto que la empresa privada era explotadora y permitiría el dominio de la avaricia."
El fracaso occidental en comprender la verdadera base del desarrollo económico ha significado que se han desperdiciado décadas. Y los americanos están lejos de comprenderlo. Piensan que el gobierno gasta mucho más en ayuda exterior de lo que realmente gasta, calculan la cifra entre el 10 y el 15 por ciento del presupuesto cuando la cifra real es alrededor del 1 por ciento. Pero también pueden pensar que el dinero ayuda, cuando llega. El verdadero problema es peor de lo que se imaginan. Dondequiera que el dinero va, lo que hace es restar impulso a las reformas legales necesarias.
El resultado de la apostasía de Alan Woods (que estaba a pocos meses de su muerte cuando la publicación de su informe, y quizás no estaba muy preocupado por la política) fue que una organización llamada Centro para la Reforma Institucional y el Sector Informal fue fundado por AID, y establecida en la Universidad de Maryland. Un borrador en 1990 reconoció inmediatamente que durante mucho tiempo la AID había pasado por alto "las instituciones e infraestructura legal" de la economía.
El documento añadía que hasta señalar esto era "contrario al enfoque tradicional al desarrollo económico." El enfoque tradicional se había concentrado en "el análisis de los problemas de los países en desarrollo con mínima consideración a las instituciones exitosas y las infraestructuras legales de los países desarrollados." El "principal investigador" de la nueva organización era el economista Mancur Olon. En 1993, observó que todos los países desarrollados del mundo tenían derechos de propiedad y contratos bien definidos y seguros. Ningún país pobre los tenía. Anteriormente había escrito que el desarrollo económico adecuado requiere instituciones que la mayor parte de las democracias económicamente desarrolladas dan por descontado, pero de las que generalmente carecen las democracias emergentes de Europa central y oriental y las sociedades de Africa, Asia y América Latina. Una economía de mercado próspera requiere, entre otras cosas, instituciones que garanticen derechos individuales seguros –derechos que aseguren que los individuos, y las firmas que crean, pueden prosperar siendo tan productivas como sea posible y recurriendo a un intercambio comercial mutuamente beneficioso. Los incentivos para ahorrar, para invertir, y para producir dependen particularmente de los derechos de propiedad.’’
Los críticos pronosticaron que las reformas de De Soto fracasarían, de que no comprendía la capacidad de lucha de las clases dirigentes contra estos cambios. Pudiera ser. Pero lo importante es que hizo el diagnóstico correcto. Los que lo precedieron sabían que las elites latinoamericanas eran privilegiadas, sabían que el sistema era injusto. Pero sus remedios eran casi siempre redistributivos. Puesto que las clases dirigentes se habían beneficiado de reglas injustas, el objetivo hubiera debido ser cambiar las reglas. De Soto descubrió el punto, tantas veces pasado por alto, de que si las leyes de propiedad se aplicaban igualmente, funcionarían, sobre todo, en beneficio de los pobres. Pero como la propiedad había sido considerada durante tanto tiempo como una manifestación de privilegio, era difícil comprender que también podía ser su antídoto, que podía ser, como dijo G. K. Chesterton, "el arte de la democracia."
